Stratégie et Politique étrangère américaine (8): risques, menaces et préparation

La question de la préparation des forces aux menaces actuelles ou futures est centrale dans les débats stratégiques aux Etats-Unis. Elle n’est pas simplement de l’ordre de la décision politique mais relève aussi des stratégies bureaucratiques.Les institutions doivent en effet s’adapter à la demande des décideurs politiques tout en préservant leur autonomie, leur prestige et leurs ressources. Par ailleurs, la perception du contexte est cruciale: elle révèle quels sont les risques opérationnels les plus saillants aux yeux des élites politico-militaires américaines. Ces trois éléments (le choix politique, les stratégies bureaucratiques, la perception de l’environnement) interagissent sur le produit final de la stratégie américaine.

Dans le cadre de ce billet, je propose de m’intéresser à la perception des menaces induite par la lecture de la Quadriennal Defense Review de 2010. En effet, celle-ci propose de prendre en compte les menaces sur tout le « spectre des opérations ». Pourtant, il ne s’agit pas de se préparer à n’importe quels défis. Le document, reprenant la vision traduite par la National Security Strategy, insiste sur les menaces présentes aux deux bouts du spectre:

  • Les menaces liées aux guerres « irrégulières », à la stabilisation des Etats « défaillants », aux réseaux terroristes: en réponse, l’institution militaire propose de développer les capacités de contre-terrorisme, d’Assistance aux Forces de Sécurité (SFA) et de partenariat avec les autres agences gouvernementales, les ONG ou les OIG.
  • les menaces asymétriques de haute capacité (ou HEAT pour High-End Asymmetric Threats), c’est à dire le risque de cyberattaques, d’utilisation d’ADM par des réseaux terroristes, le développement de capacités ballistiques et celui de capacités d’interdiction: en retour, le Département de la Défense propose d’insister sur la « cyberguerre », le bouclier anti-missile et les capacités visant à annuler « l’anti-accès » de la part des puissances régionales ou globales.

Ainsi, le contexte perçu est celui de menaces divergentes. Selon cette représentation des défis actuels et futurs, les forces armées des Etats-Unis auraient à combattre les menaces de « haute » et « basse » intensité, et devraient donc se spécialiser selon une division du travail entre forces terrestres (« basse intensité ») et forces aériennes/navales (« haute intensité », dissuasion, aspects technologiques). Cette vision est particulièrement évidente dans le concept AirSea Battle que l’Air Force et la Navy développent dans le cadre d’une confrontation éventuelle avec la Chine. La Defense Strategic Guidance du président Obama insiste effectivement sur la place centrale du théâtre Asie-Pacifique pour le dispositif stratégique américain (p.2).

Pourtant, prenant en compte la notion de « risques opérationnels », Frank Hoffman (officier des Marines en retraite et chercheur dans un think tank institutionnel) met en lumière le peu de pertinence d’une telle perception. Partant du principe que les menaces les plus fréquentes sont « irrégulières » mais que les acteurs non-étatiques se dotent de capacités de plus en plus létales, Hoffman considère que l’essentiel de la demande pour les forces armées concernera dans le futur le milieu du spectre: Etats défaillants, menaces hybrides, extrémisme violent, etc.

Frank Hoffman, "Future Threats and Strategic Thinking", Infinity journal, automne 2011

En conséquence, Hoffman propose de développer des forces capables d’affronter l’ensemble du spectre des menaces, principalement en maintenant le niveau d’effectif actuel des forces terrestres, au lieu de les diminuer comme le souhaiteraient les tenants de la « Division du Travail ». Il faut souligner que cette perception des menaces et des capacités associées est actuellement dominante au sein des élites militaires de l’Army et des Marines, pour des raisons évidentes puisque ces institutions se présentent comme les seules à pouvoir assurer l’ensemble des missions.

 

Deux questions demeurent:

  1. prétendre que la demande politique précède toujours l’adaptation institutionnelle (ici sous la forme de concepts, de stratégies ou de doctrines) est bien entendu excessif: il s’agit plutôt d’une interaction entre politiques et militaires dans la définition du contexte et des mesures à adopter pour s’y adapter. Le pouvoir politique articule sa demande en fonction des éléments qui lui sont également fournis par les militaires.
  2. la question de la préparation pour les défis futurs est complexe: dans ce domaine, on ne peut prédire avec certitude et l’on doit souvent chercher quelles sont les lignes de force du contexte contemporain et extrapoler sur leur prolongement éventuel ou leurs évolutions. Dans un certain sens, la définition des guerres du futur est davantage un exercice bureaucratique interne qui est fonction de l’environnement dans lequel se meuvent les institutions: rivalités et visions concurrentes internes, rivalités et convergences avec les autres institutions, pressions du pouvoir politique.

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