« Pyrrhic Victory »? US drones in strategic perspective

Last June, I wrote a post (Fr.) summarizing current questions and assessments about the use of drones by the Obama administration in which I concluded that that had the potential to raise further issues. Last week, the debate inside the US bounced back with the release of a leaked memo by the Department of Justice outlining legal criteria for targeting American citizens, and with the confirmation hearing of John Brennan before the Senate Select Intelligence Committee. It now seems that legal and ethical questions trump  strategic considerations on the relation between short-term tactical efficiency and long-term strategic outcomes of using that weapon in a broader campaign the US is waging against Al-Qaeda and its affiliates.

To be fair, those two realms of ethical issues and strategic efficiency are intimately intertwined. If waging a war necessitates to frame narratives toward a broader range of audiences, it also implies that « winning » is achievable once those audiences become convinced that political objectives are met, even if partially, and that  our will has been imposed on the adversary (which is less than evident in case of actors pursuing absolute goals). Yet, the American strategic imagination is mainly idealistic in its mainstream current: war is waged according to values. Furthermore, the set of norms and rules established and enforced through the US Hegemony, even if it proves elastic at some times, constrains military actions and strategic decision. That implies that ethical and legal issues arising from the use of armed drones in at least nominally sovereign states may have strategic consequences. Put it otherwise: the tactical efficiency of drones has to be considered in the right way, as a temporary achievement and not as a silver bullet, because of the potential unintended consequences on the long run and the risk of « Pyrrhic victory ».

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Perils and promises of drones: a strategic appraisal

A short post to outline several ideas and thoughts about the use of drones in the US strategy against Al Qaeda.

1) we have to grasp the political significance of Obama’s choice to rely on drones and SOF in order to « disrupt, dismantle » Al Qaeda:

The president narrowed its political goals: fighting Al Qaeda and its allies or affiliates without relying on state building, and without committing too much troops on the ground in a comprehensive counterinsurgency approach. Instead, Obama understood his role as fighting the jihadist organization in order to deter further attacks against the US.

2) that goal led to a new strategy:

Using drones strikes as well as SOF raids (or other more conventional assets) is done through an attrition strategy. The main mechanism through which attrition is supposed to work is to inflict casualties to the enemy organization faster than it can replace it. It is not primarily intended to exhaust the adversary, but to raise its costs to pursue the war. In other words, exhaustion is only one possible outcome. At the other end of the spectrum, complete annihilation is another one.

3) physical and psychological effects of drone strikes:

Drones are not used only to inflict physical casualties, thus undermining the operational capabilities of AQ/its affiliates to control effectively a territory, to keep safe havens or to prepare further attacks. They also have psychological impacts, mostly on the networks, and especially on its weaker nodes, that is those actors amenable to leave the fight, or to hide in order to escape the strikes. As such, the strategy which relies on drones is not only an attrition strategy, but also a part of a more comprehensive deterrence strategy. That’s what « disrupting » means: inflicting systemic blows that undermine the operational capabilities of a given network as a whole.

On the material side of the effects, drones have proven highly effective as a decapitation tool. On the psychological one, it’s difficult to really assess the effects, but it seems that drones, used in addition to other tools, may have produced subversive effects.

4) Pressuring Al Qaeda?

The problem is the relevance of such a strategy on the long run. A « pure » attrition strategy would likely lead to a slaughter, since AQ and its affiliates have been able to reinforce or to replace the losses. What could be the threshold that would trigger an annihilation, or exhaustion of AQ? The « search and destroy » experience in Vietnam should remember us that relying only on measurable metrics (especially in terms of « body count ») is fraught with cognitive biases.

On the other hand, a « pure » deterrence strategy is difficult to wage against non-state actors, and especially « irregular » organizations. It is thus possible to limit AQ’s capabilities to wage a campaign of attacks, but up to a point. Zero-risk is not really a realist option.

That’s why using drones strikes – both more precise and less costly than conventional counterinsurgency i.e. as much efficient as a strategy can be – should prove more relevant on the long run if used as a way to sustain the pressure against AQ and its affiliates. The goal would not be to dismantle or to disrupt (not to speak of neutralize), but instead to compel AQ to stay on a defensive stance (or, at least, a less offensive one).

In addition, relying on drones and SOF raids, while highlighting other potential costs (in diplomatic terms since it is necessary to achieve an agreement with the host nation, with the very exception of failed states maybe; in terms of domestic support since both the military institutions and the public opinion could raised several political obstacles, in terms of local support since drones may have a negative impact on the local population), should not be thought as a silver bullet. Furthermore, relying on such an indirect way to deal with AQ should not let the military institutions to forget its institutional experience from Iraq and Afghanistan.

In short, that strategy has to adapt to the evolving character of the war, which is both conditioned by internal calculus and political bargaining and of course, by the adversary’s strategy.

Stéphane TAILLAT

Drone strikes

Sur le plan stratégique et militaire, le mandat du président Obama restera certainement marqué et caractérisé par l’utilisation des drones. Plusieurs ouvrages parus récemment aux Etats-Unis ont insisté sur ce point et sur les guerres « secrètes » menées par l’administration américaine au Pakistan, au Yémen et en Somalie. De ces récits, solidement informés et bénéficiant de sources parfois issues de « fuites », émerge un président à la fois soucieux de respecter ses buts politiques et ses principes moraux et engagé dans une lutte sans merci contre Al-Qaïda et ses « filiales ». Les aspects éthiques, couvrant les luttes politiques internes aux Etats-Unis, ont fortement dominé les débats au détriment d’autres questions portant sur le processus décisionnel américain, sur la pertinence tactique et stratégique de ces frappes ainsi que sur les caractéristiques de ces « guerres de l’ombre ».

Une inflexion stratégique:

Avec près de 280 attaques de drones pour le Pakistan seul, la période Obama surpasse de loin celle de son prédécesseur (à qui on impute près de 50 frappes). En effet, la politique étrangère poursuivie par le président cherche à réconcilier le monde arabo-musulman en réduisant (ou en retirant) la présence militaire américaine en Irak et en Afghanistan. Par ailleurs, il s’agit d’abandonner la rhétorique de Georges Bush sur la « guerre à la Terreur » (devenue « guerre contre Al Qaïda et ses affidés » dans la logique des « guerres accidentelles » inspirée de David Kilcullen). Le nouvel objectif est ainsi défini le 1er mars 2009: « démanteler, perturber et défaire Al Qaïda en Afghanistan et au Pakistan ». Bien entendu, ce but est étendu à l’ensemble des groupes se réclamant ou rattachés à AQ, tels que les Shebabs en Somalie, Al-Qaïda dans la Péninsule Arabique au Yemen, les Tehrik-e-Taliban (TTP ou Taliban Pakistanais) ou le Réseau Haqqani au Pakistan.

Dans cette optique, l’usage des frappes de drones peut être considéré en première instance comme une utilisation sélective de la force. C’est à dire qu’elle repose sur une violence maximale mais restreinte pour ne détruire ou endommager que l’adversaire.

Néanmoins, il faut relever deux illusions quant à leur efficacité tactique et leur capacité à accomplir les objectifs stratégiques:

  • leur précision n’est évidemment pas absolue, aussi bien du fait de l’environnement de la cible que de l’identification souvent hasardeuse de cette dernière (d’où l’usage par la CIA des signatures strikes, c’est à dire de frappes contre des individus ou des groupes présentant les « caractéristiques » des « terroristes »).
  • leur utilisation dans le cadre d’une stratégie de coercition par décapitation ou par intimidation semble avoir aliéné une grande partie des populations, ou suscite en tout cas des résistances politiques de la part des sociétés ou de certaines élites.

De ce fait, on ne peut nier l’efficacité des drones dans l’élimination du leadership d’Al Qaïda et des organisations ciblées, mais à  un coût politique qui ne prouve en rien l’avantage de ce moyen sur d’autres plus conventionnels. Par conséquent, si à court terme on peut constater l’affaiblissement d’Al Qaïda, on peut craindre que cette tactique ne nuise à moyen ou à long terme aux objectifs de politique étrangère du président.

Ce qui pose la question des intérêts et enjeux pour l’administration américaine: ne s’agit-il pas de poursuivre une stratégie destinée avant tout à persuader l’opinion publique américaine que les guerres coûteuses et sanglantes de l’ère Bush sont terminées?

L’arbre qui cache la forêt?

D’autre part, il faut être conscient que les drones ne sont que la partie émergée de l’iceberg que sont les « guerres de l’ombre ». Sans rentrer dans le discours scientifique postmoderne sur la « visibilité » de la guerre, on peut effectivement constater que la croissance des médias et la sophistication des moyens de communication ne rendent pas pour autant plus transparents les conflits contemporains.

De ce fait, disséquer les opérations « secrètes » ordonnées par l ‘administration et menées par les forces armées américaines et la CIA révèle bien plus que la focalisation sur les drones. En effet, même au Pakistan -où l’administration a du promettre de restreindre la visibilité de la présence américaine- les groupes de poursuite de la CIA (Counterterrorism Pursuit Teams) et les unités du Joint Special Operations Command sont largement présentes. En Somalie, des AC-130 Gunship apportent un soutien aérien aux forces kényanes et éthiopiennes, tandis que missiles de croisière et même des tirs d’artillerie navale participent à la lutte contre les Shébabs.

D’autre part, les opérations militaires en tant que telles sont inscrites dans une stratégie globale concernant ces trois théâtres: guerre par « procuration », soutien financier et assistance technique aux forces armées locales, effort global de contre-insurrection en soutien du « gouvernement-hôte ». Plus largement, dans le cadre de la lutte contre les actes terroristes, la stratégie de « nouvelle dissuasion » élaborée depuis le 11 Septembre comprend un large éventail de tactiques, qui vont du sabotage des réseaux Internet au financement de l’enseignement et de l’instruction dans nombre de pays, en passant par le démantèlement des organisations insurgées et terroristes en ciblant leurs « noeuds ».

La centralisation du processus de prise de décision:

Le principal effet de l’usage des drones est de concentrer encore davantage le processus décisionnel entre les mains du président. En effet, les divisions quant aux stratégies et aux tactiques à adopter vis à vis d’Al Qaïda et des mouvements qualifiés d’extrémistes sont extrêmement nombreuses. La fragmentation n’est pas seulement bureaucratique mais aussi individuelle. La focalisation sur les drones a permis à Obama de passer au-delà des querelles de chapelles, tout en laissant ces dernières se dérouler au sein du Pentagone, de Langley ou de l’Aile Ouest de la Maison-Blanche.

Dans un premier temps, Obama a réussi à coordonner la CIA et les militaires non pas en leur imposant une division du travail (les opérations spéciales au JSOC et les frappes de drones à l’Agence) mais en mêlant leurs compétences et leurs sphères d’activité. Cette mise en concurrence a été doublée d’une volonté de fusionner davantage les intérêts politiques et les cultures bureaucratiques des deux institutions. La nomination de Leon Panetta -ex-directeur de l’Agence- à la tête du Pentagone et celle de David Petraeus à la tête de la CIA n’en est que l’illustration la plus visible. Ce mode de gestion compétitif se retrouve également entre les principaux conseillers du président et jusqu’aux experts juridiques du Pentagone et de l’Agence chargés de valider ou non la « légalité » des frappes.

Dans un second temps, la centralisation du processus décisionnel a été accentuée à l’extrême puisque le passage en revue des cibles et l’autorisation de les frapper relève du seul président, entouré de John Brennan (son conseiller au contre-terrorisme) et du général Cartwright -ancien n°2 du Comité des Chefs d’Etat-major. On sait depuis peu l’importance des réunions du comité contre-terroriste du mardi dans la mise en place de kill-lists et l’importance qu’apporte Obama à autoriser lui-même les cibles. Toutefois, cette centralisation ne va pas sans les réticences bureaucratiques d’usage. Tout d’abord parce que le président a finalement cédé à la CIA quant aux signature-strikes (rebaptisées TADS pour terrorists-attack-disruption-strikes) après une forte réticence dans la première année de son mandat. Il n’a pu non plus s’opposer à la tactique consistant à cibler aussi les secours après une première frappe. Il en est de même avec les militaires qui ne peuvent frapper que des cibles individuelles et positivement identifiées mais qui n’ont cessé de vouloir élargir le théâtre des frappes aux alliés supposés d’Al-Qaïda (sans toujours tenir compte des rivalités internes aux organisations).

Par ailleurs, cette centralisation a un coût: coût moral puisque le président se retrouve à décider de la vie ou de la mort de personnes sur la base de renseignements qui ne sont pas absolument parfaits (outre les erreurs politiques qu’il peut y avoir à tuer de potentiels alliés, il faut noter que les civils représenteraient 17% des décès dus aux drones). On sait en revanche que le président a montré de l’obstination dans la traque de Anwar Al-Awlaki, le chef d’AQAP par ailleurs citoyen américain.  Coût politique surtout puisque, en dépit du bénéfice qu’il y aurait à montrer de la détermination pour répondre aux accusations de l’opposition Républicaine, c’est bien le président lui-même qui devient responsable de cette stratégie, de ses succès (la mort de Ben Laden ou celle du n°2 d’AQ) mais aussi de ses échecs. A ce titre, on peut d’autant plus parler des « guerres d’Obama »: non plus seulement les guerres qu’il doit mener par « nécessité » (ou pour gérer le lourd héritage de son prédécesseur) mais également celles qu’il mène seul dans le Bureau Ovale.

Or, outre les réticences internationales (Navi Pillay, haut-commissaire des Nations-Unies aux réfugiés, n’a pas hésité à affirmer que les attaques par drones posaient de sérieuses questions quant au respect du Droit International Humanitaire), il faut prendre en compte à la fois les risques locaux (l’aliénation des populations, l’instrumentalisation des frappes de drones par les élites et régimes locaux) et domestiques (les défenseurs des libertés fondamentales et les opposants à la guerre en Afghanistan se retrouvent pour condamner l’administration sur ce point). Plus grave: si Obama doit pouvoir donner des gages à l’opinion publique et aux élites politico-militaires américaines, il sera plus difficile de le faire avec les militaires eux-mêmes.

Conclusion: le secret, la bureaucratie et la guerre au XXIème siècle

L’essentiel des débats « critiques » ou « favorables » sur les frappes de drones porte sur le coût politique moindre de cette tactique: en effet, autant pour leur effet de précision et de portée que par l’absence de pilote embarqué, les plates-formes rendraient l’usage de la force -et partant le déclenchement des opérations militaires- plus aisé pour les décideurs politiques.

Or, outre que ce discours a déjà été tenu à la grande époque de la RMA ou de l’Airpower, il faut retenir que les frappes de drones et les soit-disant « guerres secrètes » (qui s’étalent en pleines pages dans les journaux nationaux) reflètent une autre tendance des guerres contemporaines, surtout pour les démocraties. Si, selon l’adage des théoriciens de la « Paix Démocratiques », les démocraties ne se font pas la guerre, elles usent sans hésiter de la force contre des dictatures ou des acteurs non-étatiques (qui n’ont à leurs yeux aucune légitimité à faire de même). Ces guerres hiérarchiques sont une composante majeure de l’analyse des relations internationales contemporaines.

Il n’en reste pas moins que peu d’études ont été menées sur les raisons pour lesquelles ces conflits sont déclenchés et rendus possibles, dans des sociétés réputées « post-héroïques » et hostiles au risque. Le cas de l’administration Obama dévoile un coin du voile: c’est la culture du secret (savamment entretenu ou agité comme un chiffon aux yeux des médias) et la sophistication des bureaucraties (ainsi que leurs rivalités) qui ont permis cette évolution vers un usage quotidien et brutal de la force…

Si l’alliance entre le secret et l’utilisation de la violence sélective n’est en effet pas neuve, ce n’est pas le cas de leur inscription dans une culture bureaucratique et politique au sein d’un système démocratique. Le secret y est en effet à double-tranchant: il permet de mener des opérations militaires ou clandestines, mais il expose les décideurs politiques à leur responsabilité. Sans compter que, dans le cadre d’une bureaucratie complexe et en constante rivalité, le secret peut devenir un obstacle cognitif majeur à l’origine de nombreuses erreurs. L’auteur de ces lignes n’a pas partagé l’enthousiasme plus ou moins général à l’élection d’Obama. Mais il faut reconnaître au président américain une force de caractère et un pragmatisme hors du commun.

Sources et données:

Les données compilées par le Bureau of Investigative Journalism

Les données de la New America Foundation: sur le Pakistan, et sur le Yémen.

L’ouvrage de David Sanger, Confront and Conceal: Obama’s Secret Wars and Surprising Use of American Power

L’ouvrage de Daniel Klaidman, Kill or Capture: The War on Terror and the Soul of the Obama Presidency

Many thanks to Adam Elkus for his incisive and brilliant thoughts on that question: you can visit and enjoy his blog here. He’s also a contributor to Andrew Exum’s Abu Muqawama weblog.

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