Obama, les drones et le contre-terrorisme

Dans un discours très attendu prononcé hier à la National Defense University, Barack Obama s’est prononcé pour la première fois sur l’ensemble de la stratégie des Etats-Unis contre Al-Qaïda et ses affiliés. Loin d’être le tournant annoncé par certains, sa déclaration semble surtout avoir été motivée par le désir de répondre aux interrogations et aux craintes suscitées par l’utilisation des drones dans des campagnes de décapitation.

 

Parmi ces contestations, il faut noter la crispation sur certains points: la pratique des « signature strikes » (tirs d’opportunité), la légalité de l’utilisation de la force sur des territoires d’Etats avec lesquels les Etats-Unis ne sont pas en guerre, le cadre légal de l’emploi des drones (et donc le statut des individus ciblés), la peur de conséquences contre-productives (aliénation des sociétés locales voire de leurs élites), la question de la transparence du processus de sélection des cibles et de la  mise en oeuvre des drones, enfin, la crainte de voir s’épanouir un dispositif global de surveillance et d’élimination, y compris contre des citoyens américains. Au-delà de ces interrogations légitimes, il peut être utile de se pencher sur ce discours et sur les modalités du recours aux drones armés par les Etats-Unis qu’il annonce, redéfinit et – d’une certaine manière – normalise.

L’Amérique à la croisée des chemins?

Le discours d’Obama doit d’abord se comprendre comme un exercice de style propre au président: une manière qu’il juge politiquement efficace de façonner les termes du débat et de faire savoir les nuances de son approche, loin de tout manichéisme. En second lieu, il s’inscrit dans un contexte de politisation croissante de la stratégie d’éliminations ciblées et de l’approche contre-terroriste adoptée par son administration. Qu’il s’agisse des objections formulées par le rapporteur spécial de l’ONU pour les exécutions extrajudiciaires, sommaires ou arbitraires, des critiques émanant d’universitaires ou encore d’activistes, voire de la tentative du sénateur Rand Paul de porter le débat sur la place publique, la question des targeted killings a pris une place croissante dans les débats au moins depuis la mort de Anouar Al-Aulaki, ce citoyen américain considéré comme un membre important d’Al-Qaïda dans la Péninsule Arabique (AQAP). Dit autrement, le discours d’Obama n’a pas pour seule fonction de répondre à ces critiques mais bien de modeler la perception de l’attitude passée, présente et future de l’administration.

Ainsi, le président américain fait-il remarquer que pas une seule frappe de drones n’a été soustraite à la connaissance des commissions ad hoc du Congrès. De la même manière, le président rappelle que le choix des individus ciblés et de l’exécution de la frappe répond à des considérations  concernant le risque que poserait une tentative de capture, l’imminence de la menace que l’individu représente pour les Etats-Unis ainsi que le manque de volonté ou de capacités des forces de sécurité locales. Il annonce son souhait de réduire le nombre de frappes en encadrant davantage encore l’utilisation des drones. Du reste, il semble que l’administration ait fait preuve de davantage de retenue ces derniers mois (à l’exception peut-être du Yémen), ce qui correspond à l’analyse donnée dans le discours: la technologie et l’efficacité tactique du drone ne doivent pas laisser croire qu’il soit sage de les utiliser en toutes circonstances. En d’autres termes, le président fait une analogie entre la nécessité de la retenue et le désengagement progressif d’Irak et d’Afghanistan qu’il a initié.

Au-delà, ce discours se veut d’abord l’occasion pour Obama de rappeler son attachement à l’Etat de droit et aux valeurs fondatrices de l’Amérique. C’est la raison pour laquelle il tend la main au Congrès concernant la révision (et l’abrogation éventuelle) de l’Authorization of the Use of Military Force (AUMF) ainsi que la mise en place de procédures de contrôle par la branche législative. Il réaffirme ainsi son souhait de ne pas laisser se développer un pouvoir présidentiel absolu dans la conduite du contre-terrorisme ainsi que sa volonté de respecter l’équilibre des pouvoirs. Enfin, il rappelle l’impératif formulée dès 2009 de fermer la prison de Guantanamo.

Enfin, le président américain tient à rassurer ses concitoyens: à l’image de ses prédécesseurs, il ne souhaite pas conserver une posture de « guerre permanente » d’autant que la nature de la menace présentée par Al-Qaïda a changé. Selon lui en effet, les branches locales du mouvement sont davantage intéressées au niveau local et régional et ne présentent pas une menace directe pour les Etats-Unis, à l’exception d’AQAP. L’attentat de Boston lui donne l’occasion de réaffirmer la menace des homegrown terrorists et d’insister sur les trois dangers auxquels l’Amérique fait face: ces derniers, les attaques contre les intérêts américains, le fait qu’Al-Qaïda dispose encore de capacités même si l’organisation est moins létale. D’après lui, tout ceci s’apparente à la situation qui prévalait avant le 11 Septembre. Paradoxalement peut-être, ce constat prudent (mais modérément optimiste) justifie la poursuite des campagnes d’éliminations ciblées.

La logique du moindre mal?

La nécessité de se pencher sur les questions éthiques et légales ne répond pas seulement à des impératifs politiques internes. Nul doute que cela s’inscrit dans l’approche pragmatique d’un président qui a cherché à gérer l’héritage de son prédécesseur en donnant une nouvelle signification politique, stratégique et morale aux dispositifs mis en place par ce dernier.

L’utilisation des drones dans des campagnes d’éliminations ciblées doit se comprendre en effet comme une réponse élaborée par les organisations en charge de la lutte contre Al-Qaïda à la demande formulée par le président Bush après le 11 Septembre. Si ce dernier a demandé la mise en place d’une véritable chasse à l’homme globale, il n’a pas particulièrement pesé sur les choix stratégiques. Ceux-ci sont revenus à Donald Rumsfeld d’une part, aux directeurs successifs de la CIA (Georges Tenet, Porter Goss et Michael Hayden) d’autre part. Les drones sont progressivement devenus une arme de choix dès lors que le Pentagone a bâti une organisation capable d’opérations spéciales et de renseignement (le JSOC). Pour l’Agence, les réticences initiales de nombre de fonctionnaires ont été levées par les critiques internes portant sur le réseau de prisons secrètes et les « techniques d’interrogatoire avancées ». La dernière année de la présidence Bush voit ainsi s’accélérer le nombre de frappes dans les zones tribales pakistanaises, d’autant que la CIA a patiemment mis au point un réseau d’informateurs sur ce territoire de manière à pouvoir se passer de l’ISI.

Barack Obama renforce ce recours aux drones dès lors que se pose la question de la détention et qu’émergent des menaces croissantes au Yémen et en Somalie. Dans aucun de ces deux pays en effet, l’administration n’est désireuse (ni capable) de déployer des forces spéciales. Au Pakistan, la collaboration difficile avec les élites pakistanaises rend de plus en plus périlleux le déploiement de troupes au sol. En dépit de son succès, le raid sur Abbotabad aggrave encore la difficulté à planifier et à conduire ce type d’opérations. De ce fait, le recours aux drones apparaît bien comme la seule issue possible.

Enfin, dans un contexte où le président américain considère qu’une intervention massive et de longue durée est à exclure, les drones paraissent résoudre partiellement la quadrature du cercle, promettant une plus grande discrimination, des pertes nulles et des coûts politiques d’autant plus réduits qu’il s’agit d’une guerre menée dans l’ombre.

Contraintes et réalités du contre-terrorisme:

Si donc la politisation croissante entourant les drones et les éliminations ciblées est à l’origine du discours d’hier, il ne faut pas négliger l’impact des contraintes locales. Le choix d’une stratégie à l’empreinte légère (light-footprint strategy) nécessite en effet de s’appuyer sur des relais locaux, qu’il s’agisse de gouvernements ou d’agences de renseignement (comme au Yémen), d’informateurs (comme au Pakistan) ou bien de seigneurs de guerre ou de factions (comme en Somalie). Comme toute stratégie, celle-ci présente des risques importants: celui d’être instrumentalisés (d’autant que les gouvernements yéménites et pakistanais limitent l’accès à leur espace aérien, ce qui leur permet de faire intervenir les drones parfois à leur profit), celui de ne pas maîtriser les dynamiques politiques locales (le soutien aux seigneurs de guerre somaliens ayant abouti à renforcer davantage l’emprise des Shebabs), celui de s’aliéner les populations civiles ou les élites (comme c’est le cas au Pakistan). A terme, il est certainement de plus en plus difficile de mettre en oeuvre les plate-formes sans pilote – même si les Américains ont sécurisé des bases en Arabie Saoudite, à Djibouti et aux Seychelles – d’autant plus que l’adversaire s’adapte également. Si les drones sont efficaces en ce qu’ils maintiennent la pression sur les « militants », les forçant à se cacher et à ralentir leurs opérations, ils ne peuvent suffire en eux-mêmes à vaincre Al-Qaïda. Le président Obama le reconnaît sans peine lorsqu’il rappelle la nécessité de lier les frappes de drones à une stratégie globale visant à éradiquer les « racines » de la radicalisation, ou encore lorsqu’il précise que l’objectif est de dégrader l’organisation ou ses filiales, et non l’anéantir.

Ainsi, on constate que la stratégie et l’approche de l’administration ont lentement mûri. Notamment, Obama a progressivement fait basculer l’appareil de sécurité nationale d’une « guerre à la terreur » qu’il faut gagner à tout prix vers une gestion  de la menace visant à atténuer celle-ci. Dans cette évolution, les drones ont largement trouvé leur place mais nécessitent certainement une adaptation vers un usage plus retenu. Obama n’a pas déclaré que la guerre était terminée, ni même qu’elle pourrait être gagnée, mais simplement que les Américains devaient apprendre à vivre avec la menace.

Stéphane Taillat (posté également sur Alliance Géostratégique)

Bibliographie:

Mark Mazetti, The Way of the Knife: The CIA, a Secret Army and a War at the Ends of the Earth, New-York: Penguin Books, 2013.

Daniel Klaidman, Kill or Capture : The War on Terror and the Soul of the Obama Presidency, New-York : Houghton Mifflin, 2012.

Tom Shanker et Eric Schmitt, Counterstrike: The Untold Story of America’s Campaign Against Al-Qaeda, New-York: Times Book, 2011.

Gregory D. Johnsen, The Last Refuge: Yemen, Al Qaeda and America’s War in Arabia, New-York: Norton&Co., 2012.

Sources:

Données du Bureau of Investigative Journalism

Données du Long War Journal (PakistanYémen)

Données de la New America Foundation (PakistanYémen)

 

« Pyrrhic Victory »? US drones in strategic perspective

Last June, I wrote a post (Fr.) summarizing current questions and assessments about the use of drones by the Obama administration in which I concluded that that had the potential to raise further issues. Last week, the debate inside the US bounced back with the release of a leaked memo by the Department of Justice outlining legal criteria for targeting American citizens, and with the confirmation hearing of John Brennan before the Senate Select Intelligence Committee. It now seems that legal and ethical questions trump  strategic considerations on the relation between short-term tactical efficiency and long-term strategic outcomes of using that weapon in a broader campaign the US is waging against Al-Qaeda and its affiliates.

To be fair, those two realms of ethical issues and strategic efficiency are intimately intertwined. If waging a war necessitates to frame narratives toward a broader range of audiences, it also implies that « winning » is achievable once those audiences become convinced that political objectives are met, even if partially, and that  our will has been imposed on the adversary (which is less than evident in case of actors pursuing absolute goals). Yet, the American strategic imagination is mainly idealistic in its mainstream current: war is waged according to values. Furthermore, the set of norms and rules established and enforced through the US Hegemony, even if it proves elastic at some times, constrains military actions and strategic decision. That implies that ethical and legal issues arising from the use of armed drones in at least nominally sovereign states may have strategic consequences. Put it otherwise: the tactical efficiency of drones has to be considered in the right way, as a temporary achievement and not as a silver bullet, because of the potential unintended consequences on the long run and the risk of « Pyrrhic victory ».

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Perils and promises of drones: a strategic appraisal

A short post to outline several ideas and thoughts about the use of drones in the US strategy against Al Qaeda.

1) we have to grasp the political significance of Obama’s choice to rely on drones and SOF in order to « disrupt, dismantle » Al Qaeda:

The president narrowed its political goals: fighting Al Qaeda and its allies or affiliates without relying on state building, and without committing too much troops on the ground in a comprehensive counterinsurgency approach. Instead, Obama understood his role as fighting the jihadist organization in order to deter further attacks against the US.

2) that goal led to a new strategy:

Using drones strikes as well as SOF raids (or other more conventional assets) is done through an attrition strategy. The main mechanism through which attrition is supposed to work is to inflict casualties to the enemy organization faster than it can replace it. It is not primarily intended to exhaust the adversary, but to raise its costs to pursue the war. In other words, exhaustion is only one possible outcome. At the other end of the spectrum, complete annihilation is another one.

3) physical and psychological effects of drone strikes:

Drones are not used only to inflict physical casualties, thus undermining the operational capabilities of AQ/its affiliates to control effectively a territory, to keep safe havens or to prepare further attacks. They also have psychological impacts, mostly on the networks, and especially on its weaker nodes, that is those actors amenable to leave the fight, or to hide in order to escape the strikes. As such, the strategy which relies on drones is not only an attrition strategy, but also a part of a more comprehensive deterrence strategy. That’s what « disrupting » means: inflicting systemic blows that undermine the operational capabilities of a given network as a whole.

On the material side of the effects, drones have proven highly effective as a decapitation tool. On the psychological one, it’s difficult to really assess the effects, but it seems that drones, used in addition to other tools, may have produced subversive effects.

4) Pressuring Al Qaeda?

The problem is the relevance of such a strategy on the long run. A « pure » attrition strategy would likely lead to a slaughter, since AQ and its affiliates have been able to reinforce or to replace the losses. What could be the threshold that would trigger an annihilation, or exhaustion of AQ? The « search and destroy » experience in Vietnam should remember us that relying only on measurable metrics (especially in terms of « body count ») is fraught with cognitive biases.

On the other hand, a « pure » deterrence strategy is difficult to wage against non-state actors, and especially « irregular » organizations. It is thus possible to limit AQ’s capabilities to wage a campaign of attacks, but up to a point. Zero-risk is not really a realist option.

That’s why using drones strikes – both more precise and less costly than conventional counterinsurgency i.e. as much efficient as a strategy can be – should prove more relevant on the long run if used as a way to sustain the pressure against AQ and its affiliates. The goal would not be to dismantle or to disrupt (not to speak of neutralize), but instead to compel AQ to stay on a defensive stance (or, at least, a less offensive one).

In addition, relying on drones and SOF raids, while highlighting other potential costs (in diplomatic terms since it is necessary to achieve an agreement with the host nation, with the very exception of failed states maybe; in terms of domestic support since both the military institutions and the public opinion could raised several political obstacles, in terms of local support since drones may have a negative impact on the local population), should not be thought as a silver bullet. Furthermore, relying on such an indirect way to deal with AQ should not let the military institutions to forget its institutional experience from Iraq and Afghanistan.

In short, that strategy has to adapt to the evolving character of the war, which is both conditioned by internal calculus and political bargaining and of course, by the adversary’s strategy.

Stéphane TAILLAT

Unleash Hell!!! « War logic » and the war in Iraq

As far as I can remember, the biblical story of David vs. Goliath has never been to me the story of a bright victory of weakness against strength On the contrary, I’ve always thought that David was the strongest of both opponents. Not only does he rely on the will of God but he also draws upon his cleverness in order to defeat his adversary. It’s not so counter-intuitive as it could appear at a first glance: power doesn’t necessarily imply strength or having much more material capabilities.

From « war » to « logic of war »:

In the last issue of Res Militaris, Laure Bardiès wrote a smart and insightful piece in which she argues to give up descriptive categories  and instead promote analytical ones in order to better explain and understand contemporary wars.

Basically, her arguments draw on weberian sociology to build ideal-types that could account for the logic of actors (by which she means not only the belligerents, but also different actors, pursuing different and sometimes diverging interests, inside a political-military apparatus). The reason is clear: categories we are used to employ in order to depict contemporary conflicts are either too descriptive (i.e. tied to the formal characteristics of wars) or too normative (i.e. shaped by one actor’s perception of the other). « Asymmetric » war (war between a « weak » and a « strong ») falls in the former while « irregular » war (war between state-soldiers and terrorists/insurgents) is clearly typical of the latter.

She proposes to look further: according to Clausewitz, war is waged for political purpose. Means as well as ends are a function of the significance of the fight given by the actor. It could thus be possible to design ideal types that could account for their logic, the dynamic interplay between them and their evolution in time. Accordingly, she offers to transform the categories of « total war » and « limited war » into « total war logic » and « limited war logic ».

In order to build her ideal type, she suggests to analyze the relations between issues, objectives and means.

Thus, a « total war logic » would exist when an actor has absolute issues at stake (like its survival), design accordingly its objectives as imposing its will whatever the costs and thus relies on every means at its disposal in order to do so. On the contrary, a « limited war logic » would be characterized by relative issues, objectives restricted by a threshold beyond whom costs would overcome the expected benefits, and  thus means would be quantitatively restricted.

Eventually, Laure Bardiès concludes by articulating a dynamic interaction between those logic:  what if an actor has a « limited war logic » against his opponent waging (in its own perception) a « total war »? Obviously, the latter has the advantage owing to its greater capacity to abide costs. In addition, she argues that the real difference between both logic lies in two criteria

1) the determination to pursue the armed struggle

2) the proportion of means effectively engaged in comparison to the total amount of means at the actor’s disposal

Applying « war logic » to the US War in Iraq:

Empirically, it is difficult to apply that model. Of course, this is precisely the function that ideal type is supposed to perform: to serve as a reference in order to analyze contingent situations.  No historical configuration would exactly fit with one of the ideal type, the greatest probability being that it would be situated somewhere between both poles of the spectrum (or, more precisely, that it would shift from one to another due to the dynamic characteristic of war). But, if we take the three elements of the model, the Iraq war (as waged by the Bush administration) would fit in the following table:

In that case, issues and objective are congruent with a « total war logic » while means comply more with the « limited war logic ». Indeed, issues were raised at a very high level, with the Bush administration arguing that Saddam Hussein could use weapons of mass destruction or funnel them to terrorist groups in order to wage war on the US soil. Objectives were also designed as absolute: first to destroy the regime and then to transform Iraq in a stable, democratic State allied with the US in its struggle against Al Qaeda. On the contrary, means were mostly limited, both in the invasion phase and in the subsequent stage of occupation (the main strategy during the first years being to withdraw troops as soon as possible).

In order to understand that gap, one should examine the very reasons of the war against Saddam’s regime, which have nothing to do with the real threat it posed to the US (even if Bush and his counselors thought it could be a real threat at the time), but more with several ideologically biased perspectives about  the threat. First, the invasion was supposed to prevent (or preempt in the Bush’s rhetoric) attack from Saddam and second to deter any aggression. Instead of assessing the threat of non state actors, the Bush administration at the time was more concerned by the threat posed by rogue states. Second, that move was a way to fix the problem posed by the the regime of sanctions imposed on Iraq. Third, the war was also a mean to restore the status of the US after 9/11.

That gap could also be explained by the way Donald Rumsfeld and several strategists in the Pentagon thought war should be now waged: with limited, but more lethal and decisive, means. In their view, technological advance coupled with operational excellence would suffice to overthrow the regime.

Eventually, ideology had a vote: neoconservative Weltanschauung – which envisioned democracy as the « natural regime » of any society – coupled with the administration’s reluctance to nation building led to a poorly planned post-Saddam Iraq.

With regards to the means, they were mostly limited both in quantity (troops deployed on the ground were mostly insufficient to perform the task of securing Iraq after the fall of the regime and achieving Bremer’s revolutionary agenda) and in quality (meaning here that the strategy was oriented toward withdrawal).

Incoherent strategy: 

That discrepancy between issues and objectives on the one hand, and means on the other hand led to strategic incoherence.  In order to understand the difficulties encountered by the US military in Iraq, one has to add two critical variables.

  1. the dominant elements of the strategic and military culture insist on the necessity to achieve a decisive victory. In other words, even a « limited war logic » can imply the maximum use of force in order to win a quick victory (and one could add: all the more decisive that issues and objectives are « limited »). In the case of Iraq, that logic implied to deliver the maximum amount of force in order to topple the regime. The problem is that, once Saddam defeated, a much harder challenged emerged, which would have requested a much larger amount of political patience and strategic flexibility. Consequently, in the absence of a decisive victory in the other goal (building a stable and democratic Iraq), the Bush administration shifted to denial. That produced a lowering of the expectations regarding the final stage to achieve before withdrawing and releasing sovereignty to the Iraqi government. Hence, the hope raised by a temporary surge of force in order to achieve a decisive victory against insecurity. The fact that the Bush administration took such a long time to accept the challenge of the task and the reality suggests that the « total war logic » was almost rhetorical. The fact that it accepted to lower its expectations suggests that the logic became less and less « total » and more and more « limited » with time (and especially after Bush secured a second mandate). Nevertheless, the capabilities of the US to endure such a military effort on the long run is tied to both determination (especially regarding the political leaders and the officers deployed on the ground) and endurance (with regards to military capabilities to sustain a high tempo rotation cycle).
  2. given that first element, it is worth to underline the link between that culture of « decisive and quick victory » on the one hand and the reliance on a strategy of annihilation on the other hand. That link is in no way necessary. Insurgents’ strategy suggests that a « total war logic » can instead rely on a strategy of attrition, in order to raise the opponent’s costs until he decides to give up. Facing such a strategy, the Bush administration (and the theater commander) could not longer rely on the sole use of military force in order to win the decision. If the surge achieved several of the objectives set by the administration, it was a consequence of multiple factors, in which the US strategy is only  a part (even if I argue that it is the most important as it benefited from other political dynamics at play which it partially shaped in return). Although eventually that strategy morphed into a « hybrid » form, associating annihilation goals (dismantling « irreconcilable » actors) and attrition means (the use of SOF raids in order to disrupt AQI’s organization and leadership).

Time and interests:

That model is highly significant if one considers the very importance of time and interests. Actually, interests are what shape issues and objectives. Those interests lie in various actors and can take several forms: material as well as ideological, bureaucratic as well as corporate. In some case, they even can affect the whole society (when survival is at stake). But that doesn’t imply those interests to be stable or able to determinate issues and objectives in a strict causal way. A narrower view tends to show how the margin of maneuver for political leaders is more important than one would expect. Notwithstanding, interests play a role in limiting or raising issues.

But that’s also a function of time: the longer a conflict, the more the tendency to shift from one logic to the other. In the case of the war waged by the Bush administration in Iraq, determination and stubbornness was a byproduct of high issues and unrealistic objectives. But determination translated into denial and did not lead to raise the level of means deployed in Iraq, with the very exception of the surge. But Bush’s decision to escalate is not a proof a a « total war logic », it has more to do with the bias toward the need to achieve decisive victory. On issues and objectives, time tended to lower Bush’s expectations and focused his attention on more limited objectives in Iraq.  Quite the opposite, Obama’s narrowing of issues and objectives fit more with the « total war logic »: by elevating the real objective of the US toward dismantling Al Qaeda and escalating drones strikes and SOF raids, the 44th president showed his willingness and determination to achieve victory.

In short, the Iraq war case study suggests that means are not necessarily determined by issues and objectives, but by other factors. Among them is the perception of what military force can achieve in terms of military and political effects. In return, that false perception gave way to a misleading assessment on those effects, leading to the belief that the US should avoid long term commitment on the ground in the near future.

To conclude, the war waged in Iraq by the Bush administration may fit the « war logic » model proposed by Laure Bardies. Indeed,both  determination and the relative level of means are  a function of the duration of the conflict. But, as her model deals more with the coherence between issues, objectives and means, it is worth to complete it with intermediary variables that would help to explain and understand the disjunction between those elements. In short, her work is the first step toward a better understanding of today’s dynamics of conflict. Further researches programs should focus on relevant question as the supposed role of the public opinion – or more accurately, its perception by political elites – in shaping strategic decision; while mine are more focused on the way « war logic » is an important component in the process of shaping political and military effects.. Because not only is strategy a bridge between ends and means, but its function is to generate effects.

 

Drone strikes

Sur le plan stratégique et militaire, le mandat du président Obama restera certainement marqué et caractérisé par l’utilisation des drones. Plusieurs ouvrages parus récemment aux Etats-Unis ont insisté sur ce point et sur les guerres « secrètes » menées par l’administration américaine au Pakistan, au Yémen et en Somalie. De ces récits, solidement informés et bénéficiant de sources parfois issues de « fuites », émerge un président à la fois soucieux de respecter ses buts politiques et ses principes moraux et engagé dans une lutte sans merci contre Al-Qaïda et ses « filiales ». Les aspects éthiques, couvrant les luttes politiques internes aux Etats-Unis, ont fortement dominé les débats au détriment d’autres questions portant sur le processus décisionnel américain, sur la pertinence tactique et stratégique de ces frappes ainsi que sur les caractéristiques de ces « guerres de l’ombre ».

Une inflexion stratégique:

Avec près de 280 attaques de drones pour le Pakistan seul, la période Obama surpasse de loin celle de son prédécesseur (à qui on impute près de 50 frappes). En effet, la politique étrangère poursuivie par le président cherche à réconcilier le monde arabo-musulman en réduisant (ou en retirant) la présence militaire américaine en Irak et en Afghanistan. Par ailleurs, il s’agit d’abandonner la rhétorique de Georges Bush sur la « guerre à la Terreur » (devenue « guerre contre Al Qaïda et ses affidés » dans la logique des « guerres accidentelles » inspirée de David Kilcullen). Le nouvel objectif est ainsi défini le 1er mars 2009: « démanteler, perturber et défaire Al Qaïda en Afghanistan et au Pakistan ». Bien entendu, ce but est étendu à l’ensemble des groupes se réclamant ou rattachés à AQ, tels que les Shebabs en Somalie, Al-Qaïda dans la Péninsule Arabique au Yemen, les Tehrik-e-Taliban (TTP ou Taliban Pakistanais) ou le Réseau Haqqani au Pakistan.

Dans cette optique, l’usage des frappes de drones peut être considéré en première instance comme une utilisation sélective de la force. C’est à dire qu’elle repose sur une violence maximale mais restreinte pour ne détruire ou endommager que l’adversaire.

Néanmoins, il faut relever deux illusions quant à leur efficacité tactique et leur capacité à accomplir les objectifs stratégiques:

  • leur précision n’est évidemment pas absolue, aussi bien du fait de l’environnement de la cible que de l’identification souvent hasardeuse de cette dernière (d’où l’usage par la CIA des signatures strikes, c’est à dire de frappes contre des individus ou des groupes présentant les « caractéristiques » des « terroristes »).
  • leur utilisation dans le cadre d’une stratégie de coercition par décapitation ou par intimidation semble avoir aliéné une grande partie des populations, ou suscite en tout cas des résistances politiques de la part des sociétés ou de certaines élites.

De ce fait, on ne peut nier l’efficacité des drones dans l’élimination du leadership d’Al Qaïda et des organisations ciblées, mais à  un coût politique qui ne prouve en rien l’avantage de ce moyen sur d’autres plus conventionnels. Par conséquent, si à court terme on peut constater l’affaiblissement d’Al Qaïda, on peut craindre que cette tactique ne nuise à moyen ou à long terme aux objectifs de politique étrangère du président.

Ce qui pose la question des intérêts et enjeux pour l’administration américaine: ne s’agit-il pas de poursuivre une stratégie destinée avant tout à persuader l’opinion publique américaine que les guerres coûteuses et sanglantes de l’ère Bush sont terminées?

L’arbre qui cache la forêt?

D’autre part, il faut être conscient que les drones ne sont que la partie émergée de l’iceberg que sont les « guerres de l’ombre ». Sans rentrer dans le discours scientifique postmoderne sur la « visibilité » de la guerre, on peut effectivement constater que la croissance des médias et la sophistication des moyens de communication ne rendent pas pour autant plus transparents les conflits contemporains.

De ce fait, disséquer les opérations « secrètes » ordonnées par l ‘administration et menées par les forces armées américaines et la CIA révèle bien plus que la focalisation sur les drones. En effet, même au Pakistan -où l’administration a du promettre de restreindre la visibilité de la présence américaine- les groupes de poursuite de la CIA (Counterterrorism Pursuit Teams) et les unités du Joint Special Operations Command sont largement présentes. En Somalie, des AC-130 Gunship apportent un soutien aérien aux forces kényanes et éthiopiennes, tandis que missiles de croisière et même des tirs d’artillerie navale participent à la lutte contre les Shébabs.

D’autre part, les opérations militaires en tant que telles sont inscrites dans une stratégie globale concernant ces trois théâtres: guerre par « procuration », soutien financier et assistance technique aux forces armées locales, effort global de contre-insurrection en soutien du « gouvernement-hôte ». Plus largement, dans le cadre de la lutte contre les actes terroristes, la stratégie de « nouvelle dissuasion » élaborée depuis le 11 Septembre comprend un large éventail de tactiques, qui vont du sabotage des réseaux Internet au financement de l’enseignement et de l’instruction dans nombre de pays, en passant par le démantèlement des organisations insurgées et terroristes en ciblant leurs « noeuds ».

La centralisation du processus de prise de décision:

Le principal effet de l’usage des drones est de concentrer encore davantage le processus décisionnel entre les mains du président. En effet, les divisions quant aux stratégies et aux tactiques à adopter vis à vis d’Al Qaïda et des mouvements qualifiés d’extrémistes sont extrêmement nombreuses. La fragmentation n’est pas seulement bureaucratique mais aussi individuelle. La focalisation sur les drones a permis à Obama de passer au-delà des querelles de chapelles, tout en laissant ces dernières se dérouler au sein du Pentagone, de Langley ou de l’Aile Ouest de la Maison-Blanche.

Dans un premier temps, Obama a réussi à coordonner la CIA et les militaires non pas en leur imposant une division du travail (les opérations spéciales au JSOC et les frappes de drones à l’Agence) mais en mêlant leurs compétences et leurs sphères d’activité. Cette mise en concurrence a été doublée d’une volonté de fusionner davantage les intérêts politiques et les cultures bureaucratiques des deux institutions. La nomination de Leon Panetta -ex-directeur de l’Agence- à la tête du Pentagone et celle de David Petraeus à la tête de la CIA n’en est que l’illustration la plus visible. Ce mode de gestion compétitif se retrouve également entre les principaux conseillers du président et jusqu’aux experts juridiques du Pentagone et de l’Agence chargés de valider ou non la « légalité » des frappes.

Dans un second temps, la centralisation du processus décisionnel a été accentuée à l’extrême puisque le passage en revue des cibles et l’autorisation de les frapper relève du seul président, entouré de John Brennan (son conseiller au contre-terrorisme) et du général Cartwright -ancien n°2 du Comité des Chefs d’Etat-major. On sait depuis peu l’importance des réunions du comité contre-terroriste du mardi dans la mise en place de kill-lists et l’importance qu’apporte Obama à autoriser lui-même les cibles. Toutefois, cette centralisation ne va pas sans les réticences bureaucratiques d’usage. Tout d’abord parce que le président a finalement cédé à la CIA quant aux signature-strikes (rebaptisées TADS pour terrorists-attack-disruption-strikes) après une forte réticence dans la première année de son mandat. Il n’a pu non plus s’opposer à la tactique consistant à cibler aussi les secours après une première frappe. Il en est de même avec les militaires qui ne peuvent frapper que des cibles individuelles et positivement identifiées mais qui n’ont cessé de vouloir élargir le théâtre des frappes aux alliés supposés d’Al-Qaïda (sans toujours tenir compte des rivalités internes aux organisations).

Par ailleurs, cette centralisation a un coût: coût moral puisque le président se retrouve à décider de la vie ou de la mort de personnes sur la base de renseignements qui ne sont pas absolument parfaits (outre les erreurs politiques qu’il peut y avoir à tuer de potentiels alliés, il faut noter que les civils représenteraient 17% des décès dus aux drones). On sait en revanche que le président a montré de l’obstination dans la traque de Anwar Al-Awlaki, le chef d’AQAP par ailleurs citoyen américain.  Coût politique surtout puisque, en dépit du bénéfice qu’il y aurait à montrer de la détermination pour répondre aux accusations de l’opposition Républicaine, c’est bien le président lui-même qui devient responsable de cette stratégie, de ses succès (la mort de Ben Laden ou celle du n°2 d’AQ) mais aussi de ses échecs. A ce titre, on peut d’autant plus parler des « guerres d’Obama »: non plus seulement les guerres qu’il doit mener par « nécessité » (ou pour gérer le lourd héritage de son prédécesseur) mais également celles qu’il mène seul dans le Bureau Ovale.

Or, outre les réticences internationales (Navi Pillay, haut-commissaire des Nations-Unies aux réfugiés, n’a pas hésité à affirmer que les attaques par drones posaient de sérieuses questions quant au respect du Droit International Humanitaire), il faut prendre en compte à la fois les risques locaux (l’aliénation des populations, l’instrumentalisation des frappes de drones par les élites et régimes locaux) et domestiques (les défenseurs des libertés fondamentales et les opposants à la guerre en Afghanistan se retrouvent pour condamner l’administration sur ce point). Plus grave: si Obama doit pouvoir donner des gages à l’opinion publique et aux élites politico-militaires américaines, il sera plus difficile de le faire avec les militaires eux-mêmes.

Conclusion: le secret, la bureaucratie et la guerre au XXIème siècle

L’essentiel des débats « critiques » ou « favorables » sur les frappes de drones porte sur le coût politique moindre de cette tactique: en effet, autant pour leur effet de précision et de portée que par l’absence de pilote embarqué, les plates-formes rendraient l’usage de la force -et partant le déclenchement des opérations militaires- plus aisé pour les décideurs politiques.

Or, outre que ce discours a déjà été tenu à la grande époque de la RMA ou de l’Airpower, il faut retenir que les frappes de drones et les soit-disant « guerres secrètes » (qui s’étalent en pleines pages dans les journaux nationaux) reflètent une autre tendance des guerres contemporaines, surtout pour les démocraties. Si, selon l’adage des théoriciens de la « Paix Démocratiques », les démocraties ne se font pas la guerre, elles usent sans hésiter de la force contre des dictatures ou des acteurs non-étatiques (qui n’ont à leurs yeux aucune légitimité à faire de même). Ces guerres hiérarchiques sont une composante majeure de l’analyse des relations internationales contemporaines.

Il n’en reste pas moins que peu d’études ont été menées sur les raisons pour lesquelles ces conflits sont déclenchés et rendus possibles, dans des sociétés réputées « post-héroïques » et hostiles au risque. Le cas de l’administration Obama dévoile un coin du voile: c’est la culture du secret (savamment entretenu ou agité comme un chiffon aux yeux des médias) et la sophistication des bureaucraties (ainsi que leurs rivalités) qui ont permis cette évolution vers un usage quotidien et brutal de la force…

Si l’alliance entre le secret et l’utilisation de la violence sélective n’est en effet pas neuve, ce n’est pas le cas de leur inscription dans une culture bureaucratique et politique au sein d’un système démocratique. Le secret y est en effet à double-tranchant: il permet de mener des opérations militaires ou clandestines, mais il expose les décideurs politiques à leur responsabilité. Sans compter que, dans le cadre d’une bureaucratie complexe et en constante rivalité, le secret peut devenir un obstacle cognitif majeur à l’origine de nombreuses erreurs. L’auteur de ces lignes n’a pas partagé l’enthousiasme plus ou moins général à l’élection d’Obama. Mais il faut reconnaître au président américain une force de caractère et un pragmatisme hors du commun.

Sources et données:

Les données compilées par le Bureau of Investigative Journalism

Les données de la New America Foundation: sur le Pakistan, et sur le Yémen.

L’ouvrage de David Sanger, Confront and Conceal: Obama’s Secret Wars and Surprising Use of American Power

L’ouvrage de Daniel Klaidman, Kill or Capture: The War on Terror and the Soul of the Obama Presidency

Many thanks to Adam Elkus for his incisive and brilliant thoughts on that question: you can visit and enjoy his blog here. He’s also a contributor to Andrew Exum’s Abu Muqawama weblog.

Afghanistan: quelques réflexions tactiques et stratégiques

Note: ce billet se veut une réponse un peu approfondie à une question posée sur nos tactiques en Afghanistan, et notamment l’opportunité ou non d’un « Plan Challe » revisité. Merci à Guillaume Ménager.

En réalité, le choix d’une tactique obéit à l’interaction entre trois impératifs:

  1. celui du contexte et de la tactique ou stratégie ennemie
  2. celui des moyens dont on dispose
  3. celui de l’objectif militaire que l’on s’est fixé afin d’atteindre le but politique

Dans le cas de l’Afghanistan, la tactique choisie ne peut prendre en compte la suppression de l’adversaire (c’est à dire sa neutralisation et sa destruction définitive). Pour plusieurs raisons:

  • un problème de moyens: le faire nécessiterait un contrôle étroit du territoire et de la société afghane, et donc une véritable conquête militaire calquée sur la « pacification »
  • un problème stratégique: mettre en équivalence la destruction des Taliban/insurgés et la victoire militaire suppose que tel est effectivement le but poursuivi. Outre que cela ne résoudrait qu’en partie la « question afghane » (laquelle est aussi celle d’un Etat défaillant et d’une société en pleine révolution depuis plus de 30 ans), un tel objectif n’est de toute manière pas celui qui a été retenu par les décideurs politiques, notamment américains.

En effet, si Obama a fait campagne sur le thème de l’Afghanistan comme « guerre de nécessité » qu’il se promettait de remporter, sa position a évolué. A tel point que l’on peut se demander (de manière rhétorique) si son objectif n’est pas aujourd’hui davantage un retrait (qui permettrait de garder une présence résiduelle aux portes du Pakistan, véritable enjeu de la région pour son administration).

En d’autres termes, la question n’est pas d’abord celui du choix tactique, mais bien du choix politique: qu’est-ce que « gagner » veut dire? Dans le cas de l’Afghanistan -et en acceptant que le cours de l’Histoire n’ait pas déjà été fortement infléchi par les décisions antérieures- nous aurions trois réponses:

  • éliminer les Taliban ou les empêcher de se réimplanter en Afghanistan
  • construire un Etat stable et démocratique
  • éviter de rester pour l’Histoire un nouveau Lyndon Johnson

Et  il semble bien que ce troisième but soit celui finalement retenu. Dès les débuts de sa réflexion sur l’Afghanistan (mars 2009), l’Administration Obama a été hantée par la peur d’un nouveau Vietnam et par la figure de Lyndon Johnson (Obama a même invité à dîner à la Maison-Blanche les historiens américains ayant le plus travaillé sur ce prédécesseur, son processus de prise de décision et ses « erreurs »).

Mais ce revirement n’est pas seulement du à la hantise du Président: il reflète aussi la hauteur des enjeux que représente la stabilisation de l’Afghanistan pour les Américains. Non plus déconnectés des intérêts des Etats-Unis, mais bien plus réalistes. Disons-le, l’Afghanistan n’a aujourd’hui d’intérêt que dans la mesure où:

  • c’est un point de passage éventuel pour les hydrocarbures évacués de la Mer Caspienne
  • sa stabilité relative peut éviter d’en faire un sanctuaire pour Al Qaïda
  • il s’agit d’empêcher la perte de contrôle de son arsenal nucléaire en plein développement par le Pakistan
  • le conflit est un lourd héritage à gérer et jouera un rôle dans le bilan du président sortant.

Au final, l’objectif militaire (« démanteler, perturber et défaire Al Qaïda au Pakistan et en Afghanistan ») ne demande ni le maintien d’une force d’occupation/stabilisation, ni la mise en oeuvre de tactiques de quadrillage et de ratissage.

 

Il n’en reste pas moins que risque d’émerger une incompréhension croissante avec les acteurs sur le terrain (c’est à dire les militaires). En effet, après leur avoir présenté la lutte contre les Taliban et la reconstruction de l’Etat Afghan comme des enjeux vitaux (pour lesquels tous les moyens doivent être mobilisés, ce qui suscite logiquement une perception des Taliban comme des ennemis absolus qu’il faut détruire), le fait de relativiser ces enjeux peut devenir source d’amertume et de rancoeur (car, à quoi bon tant de morts et de sacrifices?)… Si les décideurs politiques ont souvent à coeur de se concilier l’opinion publique et les élites militaires, il n’en est pas de même pour les soldats sur le terrain..

NB: petit détail historique. L’idée d’attirer les Taliban dans des embuscades est particulièrement présente dans l’approche choisie par la TF Korrigan du Col. Chanson en 2009. Articulant sa manoeuvre autour de la construction de routes dans la Kapissa, il a en effet choisi de s’en servir comme « aimant » destiné à provoquer des attaques et à prendre l’adversaire sur son terrain.. Mais une guerre ne se gagne pas sur le champ de bataille.

Politique étrangère des Etats-Unis et stratégie (9): guerres par procuration

Avec les contraintes budgétaires accrues et la perception par les élites politico-militaires d’une relativisation de leur puissance, les Etats-Unis semblent revenir à un choix ancien: celui des guerres par procuration (proxy wars).

Au-delà d’une analyse historique de ce choix, il convient d’en saisir les raisons et motivations d’une part, les enjeux réels d’autre part. Passant d’une approche stratégique tout azimut à la nécessité de hiérarchiser des priorités entre leurs objectifs, les Etats-Unis doivent aussi apprendre à gérer une tactique certes peu coûteuse mais potentiellement dangereuse.

1) une approche rentable?

Comprendre la préférence de l’Administration actuelle pour les guerres par procuration nécessite de s’interroger non seulement sur la perception coûts/avantages qu’elle en a, mais également sur les facteurs qui pèsent dans la formulation stratégique.

Sous un certain angle, les guerres par procuration semblent effectivement rentables. En effet, elles permettent d’engager des opérations de guerre de manière indirecte. De ce fait, les coûts financiers et politiques inhérents à l’action sont assez faibles, surtout si on les compare aux conséquences des occupations de longue durée en Irak et en Afghanistan. De la même manière, la perception de l’engagement américain resterait limitée aux yeux de l’opinion domestique.

Néanmoins, la condition sine qua non à mener des guerres par procuration serait justement d’être dans une logique de guerre limitée. Dans ce cas en effet, les enjeux doivent être suffisamment bas pour supporter les défauts inhérents à ce mode d’action (et notamment le manque de contrôle direct sur les effets militaires et politiques). Néanmoins, l’approche technologisante ainsi que la perception biaisée de l’usage de la force (selon laquelle on peut contrôler celle-ci une fois déchaînée) qui prévalent au sein des élites américaines peut leur laisser croire que ce type d’action est utilisable y compris dans une logique plus absolue. Comme le montre la « guerre froide », l’utilisation de proxies a été envisagée contre l’arch-ennemi soviétique. Il importe cependant que l’affaire demeure discrète, notamment pour minorer les coûts en cas d’échec.

La préférence actuelle pour les proxy wars ne s’explique pas seulement par l’apparent avantage que cette stratégie recèle. Les opérations au Pakistan, au Yemen ou en Somalie (pour ne citer que les plus connues) s’expliquent également par l’articulation entre la perception du contexte par les élites (menaces de « basse intensité », contraintes budgétaires) et les préférences des acteurs bureaucratiques. Ainsi, ce mode d’action convient parfaitement aux élites militaires (notamment de l’Army) qui souhaitent éviter de nouvelles interventions durables, même si elles se sont adaptées à la pression politique en faveur des opérations de stabilisation ou de la « guerre irrégulière ». Face à ces impératifs imposés par la sphère politique, les top brass ont davantage cherché à conserver leur structure de forces que de modifier entièrement celle-ci.

De la même manière, cette stratégie convient parfaitement au style décisionnel d’Obama ainsi qu’à son approche pragmatique de la politique étrangère: il s’agit de lutter contre des menaces identifiées comme telles par le consensus au sein des élites tout en poursuivant l’objectif d’amélioration de l’image des Etats-Unis dans le monde.

2) une stratégie hasardeuse:

On peut certes penser qu’il est intéressant de mener de telles opérations, notamment dans le cadre de guerres limitées. Une telle stratégie indirecte correspond parfaitement à la nécessité de limiter les coûts liées à une implication des forces américaines, dans la lignée de la « doctrine de l’anticorps ».

Néanmoins, cette stratégie est plus problématique dès lors que l’enjeu local pour les Etats-Unis est plus élevé. En effet, si il s’agit d’empêcher la constitution d’un sanctuaire djihadiste, peu importent les effets politiques de long terme pour le territoire concerné. Tout juste admettra-t-on qu’il faut stabiliser une situation ou ne pas l’aggraver. En revanche, cette stratégie est dangereuse dans le cas d’un territoire que l’on veut maintenir sous contrôle, comme c’est le cas au Pakistan.

Car en effet, il faut tenir compte du fait que les intérêts des Etats-Unis et ceux de leurs proxies sont partagés jusqu’à un certain point: le Kenya partage avec eux l’intérêt de stabiliser le Sud de la Somalie pour des raisons sécuritaires et de sécurisation des approvisionnements énergétiques; les élites pakistanaises ne partagent avec les Etats-Unis que la nécessité de lutter contre Al-Qaïda et non celle de stabiliser l’Afghanistan. A ne pas tenir compte des divergences, ou du moins de l’inexistence d’un alignement parfait avec les intérêts des acteurs locaux, on court le risque de s’aliéner des alliés ou, pire, de se faire instrumentaliser par eux.

En d’autres termes, cette stratégie indirecte porte en son sein un des défauts de cette approche: la difficulté à maîtriser les effets politiques de l’action militaire en est largement accrue… Comme le cas de l’Afghanistan des années 1980 l’illustre parfaitement, les conséquences politiques de la guerre ne s’arrêtent pas à la défaite militaire de l’ennemi. Ouvrir la boîte de Pandore est une lourde responsabilité à prendre en compte.

Article publié sur Alliance Géostratégique.

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