Politique étrangère des Etats-Unis et stratégie (9): guerres par procuration

Avec les contraintes budgétaires accrues et la perception par les élites politico-militaires d’une relativisation de leur puissance, les Etats-Unis semblent revenir à un choix ancien: celui des guerres par procuration (proxy wars).

Au-delà d’une analyse historique de ce choix, il convient d’en saisir les raisons et motivations d’une part, les enjeux réels d’autre part. Passant d’une approche stratégique tout azimut à la nécessité de hiérarchiser des priorités entre leurs objectifs, les Etats-Unis doivent aussi apprendre à gérer une tactique certes peu coûteuse mais potentiellement dangereuse.

1) une approche rentable?

Comprendre la préférence de l’Administration actuelle pour les guerres par procuration nécessite de s’interroger non seulement sur la perception coûts/avantages qu’elle en a, mais également sur les facteurs qui pèsent dans la formulation stratégique.

Sous un certain angle, les guerres par procuration semblent effectivement rentables. En effet, elles permettent d’engager des opérations de guerre de manière indirecte. De ce fait, les coûts financiers et politiques inhérents à l’action sont assez faibles, surtout si on les compare aux conséquences des occupations de longue durée en Irak et en Afghanistan. De la même manière, la perception de l’engagement américain resterait limitée aux yeux de l’opinion domestique.

Néanmoins, la condition sine qua non à mener des guerres par procuration serait justement d’être dans une logique de guerre limitée. Dans ce cas en effet, les enjeux doivent être suffisamment bas pour supporter les défauts inhérents à ce mode d’action (et notamment le manque de contrôle direct sur les effets militaires et politiques). Néanmoins, l’approche technologisante ainsi que la perception biaisée de l’usage de la force (selon laquelle on peut contrôler celle-ci une fois déchaînée) qui prévalent au sein des élites américaines peut leur laisser croire que ce type d’action est utilisable y compris dans une logique plus absolue. Comme le montre la "guerre froide", l’utilisation de proxies a été envisagée contre l’arch-ennemi soviétique. Il importe cependant que l’affaire demeure discrète, notamment pour minorer les coûts en cas d’échec.

La préférence actuelle pour les proxy wars ne s’explique pas seulement par l’apparent avantage que cette stratégie recèle. Les opérations au Pakistan, au Yemen ou en Somalie (pour ne citer que les plus connues) s’expliquent également par l’articulation entre la perception du contexte par les élites (menaces de "basse intensité", contraintes budgétaires) et les préférences des acteurs bureaucratiques. Ainsi, ce mode d’action convient parfaitement aux élites militaires (notamment de l’Army) qui souhaitent éviter de nouvelles interventions durables, même si elles se sont adaptées à la pression politique en faveur des opérations de stabilisation ou de la "guerre irrégulière". Face à ces impératifs imposés par la sphère politique, les top brass ont davantage cherché à conserver leur structure de forces que de modifier entièrement celle-ci.

De la même manière, cette stratégie convient parfaitement au style décisionnel d’Obama ainsi qu’à son approche pragmatique de la politique étrangère: il s’agit de lutter contre des menaces identifiées comme telles par le consensus au sein des élites tout en poursuivant l’objectif d’amélioration de l’image des Etats-Unis dans le monde.

2) une stratégie hasardeuse:

On peut certes penser qu’il est intéressant de mener de telles opérations, notamment dans le cadre de guerres limitées. Une telle stratégie indirecte correspond parfaitement à la nécessité de limiter les coûts liées à une implication des forces américaines, dans la lignée de la "doctrine de l’anticorps".

Néanmoins, cette stratégie est plus problématique dès lors que l’enjeu local pour les Etats-Unis est plus élevé. En effet, si il s’agit d’empêcher la constitution d’un sanctuaire djihadiste, peu importent les effets politiques de long terme pour le territoire concerné. Tout juste admettra-t-on qu’il faut stabiliser une situation ou ne pas l’aggraver. En revanche, cette stratégie est dangereuse dans le cas d’un territoire que l’on veut maintenir sous contrôle, comme c’est le cas au Pakistan.

Car en effet, il faut tenir compte du fait que les intérêts des Etats-Unis et ceux de leurs proxies sont partagés jusqu’à un certain point: le Kenya partage avec eux l’intérêt de stabiliser le Sud de la Somalie pour des raisons sécuritaires et de sécurisation des approvisionnements énergétiques; les élites pakistanaises ne partagent avec les Etats-Unis que la nécessité de lutter contre Al-Qaïda et non celle de stabiliser l’Afghanistan. A ne pas tenir compte des divergences, ou du moins de l’inexistence d’un alignement parfait avec les intérêts des acteurs locaux, on court le risque de s’aliéner des alliés ou, pire, de se faire instrumentaliser par eux.

En d’autres termes, cette stratégie indirecte porte en son sein un des défauts de cette approche: la difficulté à maîtriser les effets politiques de l’action militaire en est largement accrue… Comme le cas de l’Afghanistan des années 1980 l’illustre parfaitement, les conséquences politiques de la guerre ne s’arrêtent pas à la défaite militaire de l’ennemi. Ouvrir la boîte de Pandore est une lourde responsabilité à prendre en compte.

Article publié sur Alliance Géostratégique.

US strategy in Iraq: an analytical perspective

In a previous post on Strategy(ies), I highlighted the critical importance to both grasp Strategy’s role and function.. If Strategy’s role is to bridge the gap between ends and means, it functions as an effect-generator and is thus an accurate metric for power.

I’d like to advance a few hypothesis on US strategy in Iraq between 2003 and 2008. My aim is to focus on the significance of strategic adjustments made in 2003, 2004, 2005, 2007 and 2008.

It is important to underline the lack of precise and clear objectives between 2003 and 2007. If the objective seems clear in 2003 (to topple Saddam’s regime), it quickly became more confuse once reached. Hence a vague and ambitious endstate: a democratic, allied and stable Iraq.

In order to achieve that goal, it would have necessited to develop and implement a complex strategy with all necessary means needed. Instead, the political leaders decided to maintain a low troop-level and to underline such critical steps as economic reconstruction, a new Constitution and democratic elections.

The main result of that planning was to leave the strategic decision to in-theater Commanders. Even if the Pentagon issued the directive 3000.05 en 2005 (that insisted on the necessity for military institutions to prepare for stability operations and military support to stability operations) and the Quadriennal Defense Review in 2006 (that focused on irregular threats), it was a pressure directed to the services in order they adjust their doctrine and tactics. Put it simply, it was not a reconsideration of the political goals but rather an incentive for the military (and especially general Georges Casey) to seek other means in order to achieve the initial goals.

In both 2004 and 2005, general Casey (and his immediate superior, general John Abizaid) outlined a strategy that struggle to meet those objective with limited means and in front of a growing insurgency (and the incoming civil war). Hence a campaign plan and tactical directives that insisted on building Iraqi institutions through a top-down process.

It is not clear for Historians if the 2006 strategic review consisted in a conscient move by President Bush to lower the political goals. Meanwhile, the product was a significant departure from the previous approach. For the first time, the Administration sought to advance less ambitious goals and, more important, adjusted to domestic political pressure. Hence a strategy that moved goals, ways and means. The goal was to secure Iraq in order to ease the withdrawal process, the way was a political approach to reconciliate the various Iraqi actors and the means were new tactical and operational procedures embodied in the "counterinsurgency" word.

In a sense, the strategy moved from solving the Iraqi "problem" to easing the future withdrawal of troops. By focusing on more coherent, precise and less ambitious goals, the Bush Administration enhanced the strategic approach and allowed a more sophisticated campaign plan that focused on generating effects designed to shape audiences in Iraq and in the US.

The most important point here lies in defining issues: if Iraq was first depicted as an absolute issue, it has become a more realist one (that is, more aligned to real US interests).. Issue is thus a critical point for any strategic analysis that focuses too much on ways and means.

Update: that means that a strategy can be attrited both from above and from below (thanks to Jason Fritz).

  • From above: when issues are raised too high (that is, when they don’t match with real interests. For instance, toppling Saddam Hussein could make sense because of the WMD threats -that wasn’t- and in order to ensure oil flows from Iraq). For "artificial issues" to be met, political leaders must obtain a total mobilization of his Nation’s means. To do that, he must be able to ideologize his audience and ensure his definition of the issues to be credible enough. Another problem is met when artificial issues do not lead to credible ends: that is, issues are deemed as absolute but ends are either too vague or too irrealistic. For instance, "stabilization" means building institutions in the hope that democracy and free market (and all the "liberal" stuff) will emerge like Venus from the sea. Third, in expeditionary operations, it is more difficult to ensure the coherence between issues, their perception by the domestic opinion (and especially the political and military elites) and thus to achieve a sufficient level of means in order to reach the goals. Hence the perpetual dilemma in Iraq between presence and withdrawal into large bases. My hypothesis here is the fact that, in Iraq, issues were raised high in order to ensure public and international support to the invasion, but were not of critical importance for the political elite in the Bush Administration (except the fact that, once in war, it is difficult for any leader to accept defeat, thus leading to maintain the issues at a high level for a long time). Thus, political ends (a democratic Iraq) were left too vague and the military leaders had just to align with that goal with insufficient means.
  • From below: it is the case when political ends are not discussed and taken for granted. The main problem is to define how to meet those goals. If military leaders (as it is the case in expeditionary operations) are left on their own, they would have tendency to craft a strategy starting from the means at their disposal (meaning level of troops of course, but also those tactical procedures that seem to succeed). In Iraq, both military commanders (Casey and Petraeus) sought to design a strategy starting from the collection of tactics and operational procedures we call "population-centric counterinsurgency". If the political leader does not define his ends in a strict and coherent way, then that hypothesis would predict that Tactics (means) will lead the strategic process.

That implies a critical point: as a bridge, Strategy has to reconcile ends, ways and means. Normatively, a real strategy will have to be defined starting from above (the definition of ends). Those ends being the product of a political choice (resulting from a complex political process involving many actors), it’s not sure that they will match interests. More important, once decided, those ends will not be discussed nor criticized. Hence, a tendency to discuss means and ways rather than ends. In addition, in the case of  "limited wars" (that is, with little interests at stake, even if issues have been raised high by the political leader), there would be a tendency to define strategy starting from the context, and then the tactics and procedures available.

Stratégie(s)

Dans un billet publié il y a quelques jours sur son blog, Olivier Kempf se demande si la stratégie existe et comment la définir. Me faisant l’honneur immérité de me citer, l’auteur me donne en quelque sorte l’occasion de préciser quelques points.

1) Stratégie et stratégies:

On pourrait commencer par délimiter les contours de l’activité stratégique en distinguant la Stratégie des stratégies particulières. Dans ce cas, la Stratégie est un domaine d’action et de réflexion dont on peut déterminer certains traits immuables, tandis que les stratégies en sont les expressions historiques.

Il ne s’agit pourtant pas d’un concept auquel on pourrait réduire la réalité. La Stratégie regroupe au moins deux éléments qui en sont l’essence: la dialectique des intelligences et des volontés d’une part (il faut un adversaire ou un autre), l’utilisation ou la menace d’utilisation de la force d’autre part. Ces caractéristiques sont donc intrinsèquement liées à la guerre, même si la tendance a été à l’élargissement de la Stratégie au temps de paix et à des domaines non militaires (Stratégie globale).

Ce qui signifie que l’on peut analyser les stratégies particulières en se fondant sur des logiques d’acteurs (je renvoie mes lecteurs à la communication que présentera Melle Laure Bardiès, Maître de Conférence en Sociologie à l’ENS-Cachan détachée aux Ecoles de Coëtquidan, lors de la Journée d’Etude "vers une analyse du raisonnement stratégique").

2) la Stratégie est un pont:

Cette métaphore a été explicitée par Colin Gray dans son ouvrage The Strategy Bridge: Theory for Practice.

Pour le stratégiste américano-britannique (dont je recommande la lecture attentive et extensive), la Stratégie a une fonction et un rôle.

  • Sa fonction est de faire le lien (le "pont") entre les intentions des acteurs (les fins qu’ils se fixent, en fonction des enjeux qu’ils dessinent, et qui ne sont pas forcément liés à des intérêts objectifs) et leurs actions (les moyens et ressources dont ils disposent). Elle se distingue donc de la politique en tant que celle-ci fixe et détermine les fins.
  • Son rôle est de générer des effets permettant d’atteindre les fins fixées. C’est la raison pour laquelle la Stratégie est liée à la puissance, en tant que cette dernière est la capacité à engendrer des effets désirés.

3) Un processus itératif:

Etant donné son caractère dialectique, et le fait qu’elle s’inscrit dans un contexte qui évolue, la stratégie est itérative: elle nécessite des ajustements et des adaptations. C’est la raison qui explique pourquoi il est difficile de repérer une "Grande Stratégie" dans l’Histoire. Comme le dit Marcus Jones dans son étude sur la stratégie Bismarckienne: "dans un monde où les résultats restent indéterminés, une stratégie compétente ne consiste pas à fixer des objectifs de long terme et à structurer systématiquement des procédures pour les réaliser, mais plutôt dans une appréhension claire de ses propres principes et priorités associée à une approche flexible et créative afin de produire des gains cumulatifs sur le court terme".

Ce processus itératif n’est pas déterminé par la seule interaction stratégique avec un adversaire ou bien par le contexte. Le processus de prise de décision est ainsi fonction des rivalités bureaucratiques, des luttes politiques concernant enjeux, fins et moyens, de la dialectique entre compétence politique (qui est légitime pour fixer les fins?) et expertise technique (qui est compétent pour discuter des moyens en rapport avec les fins?)

Cette dernière caractéristique montre que la formulation stratégique doit tenir compte des relations entre décideurs politiques et opinion publique d’une part (car il faut mobiliser cette dernière, notamment si sa perception des enjeux n’est pas la même que celle des décideurs), décideurs et exécutants militaires d’autre part. Les caractéristiques des relations politico-militaires sont donc essentielles pour saisir pourquoi et comment certaines stratégies sont formulées, éventuellement exécutées, tandis que d’autres sont écartées. Il est tentant en effet d’oublier que les liens entre sphère militaire et sphère politique sont à la fois hiérarchiques (subordination et contrôle, qui sont en tension avec désir d’autonomie -voire dissidence- et intrusion) et fonctionnelles (les militaires peuvent vouloir peser sur la définition des fins, les politiques peuvent accentuer leur demande sur les militaires pour tels ou tels moyens).

C’est la raison pour laquelle certaines stratégies reflètent davantage un compromis entre les acteurs, tandis que d’autres révèlent le rapport de forces existant au sein de l’appareil de Défense. Une stratégie particulière n’est donc pas forcément la plus rationnelle (au sens d’un calcul coûts/bénéfices qui serait abstrait de tout biais cognitif ou de tout intérêt politique). Dit autrement, une stratégie n’est pas toujours choisie parce qu’elle est la plus optimale en fonction de l’adversaire et/ou du contexte. Elle peut être retenue comme la plus satisfaisante, quelle qu’en soit la raison (consensus, intérêts particuliers, perception du contexte). Un des éléments les plus importants concerne le niveau d’incertitude perçu par les décideurs et leur niveau d’insécurité par rapport à ce fait. Les acteurs auront tendance à planifier de manière trop ou pas assez précise en fonction de ce rapport.


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